Vastaus kyselyyn avoimuusrekisterivalmistelusta

Lähetetty 5.5.2020 otakantaa.fi-palveluun

Miten lobbaus tulisi mielestäsi määritellä avoimuusrekisterivalmistelussa?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina ymmärrämme lobbauksen laajasti vaikuttamisena päätöksentekoon. Avoimuusrekisterin kohdalla se on kuitenkin rajatumpaa vaikuttamista, joka kohdistuu julkiseen päätöksentekoon. Avoimuusrekisterivalmistelussa lobbaus tulee määritellä yhteydenpitona päätöksiä tekevän, valmistelevan tai toimeenpanevan tahon ja sellaisen tahon välillä, jolla on jotain intressejä päätöksentekoon liittyen. Yhteydenpito katsotaan lobbaukseksi, jos se koskee päätöksenteon kohteena jo olevaa asiaa, tai asiaa, joka voidaan ottaa päätöksenteon kohteeksi. Lobbaukseksi laskettava yhteydenpito on siis parempi määritellä yhteydenpidon aiheen ja kohteen kuin sen tavan mukaan. Jos rekisteriin kirjataan esimerkiksi vain tapaamisia, voidaan sitä kiertää viestimällä puhelimitse tai sähköpostilla. Jos puhelimet ja sähköposti on huomioitu, voidaan watsappata. Aina keksitään uusia keinoja kommunikoida.

Lobbauksen aiheitakaan ei pidä rajata liian kapeasti. Olennaisia lobattavia aiheita pitäisi lakihankkeiden lisäksi olla ainakin budjetti-, hankinta- ja avustuspäätösten, ja muiden missä päätetään julkisten varojen käytöstä. Suoran lobbauksen lisäksi pitää huomioida myös epäsuora lobbaus, jossa esimerkiksi kampanjoimalla pyritään vaikuttamaan tahoon, joka vaikuttaisi päättäjään. Lisäksi moni markkinointitoimisto lobbaa asiakkaidensa puolesta, tai auttaa asiakkaitaan lobbaamaan tällä tavalla, ja sekin pitäisi huomioida lobbaamisena. Haluamme vielä painottaa, että lobbauksen määritelmän ei tulisi olla liian rajattu tai poissulkeva, jotta rekisterin on mahdollista elää ajassa ja rekisteröidä tarpeeksi laajasti julkiseen päätöksentekoon vaikuttamista.

Miten lobbauksen kohde tulisi mielestäsi määritellä avoimuusrekisterivalmistelussa?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina ymmärrämme lobbauksen kohteet päätöksiä tekevinä, valmistelevina ja toimeenpanevina tahoina sekä tahoina, jotka voivat vaikuttaa päättäjiin. Lobbauksen kohteen määritelmän tulisi kattaa mahdollisimman hyvin hallinnon eri tasot ja varsinkin eri toimijat samassa hallinnon osassa. Jos esimerkiksi ministerit ovat relevantteja lobbauksen kohteita, niin silloin niitä pitäisi olla myös ministereiden avustajien ja ministeriöiden virkamiesten, sillä ministereitä ja heidän päätösvallassa olevia asioita voidaan lobata myös heidän kauttaa. On syytä huomioida, että lobbaus voi ulottua myös alueelliselle ja paikalliselle tasolle. Poliittiset prosessit ovat pitkiä ja monimutkaisia, ja eri vaiheet (valmistelu, päätöksenteko ja toimeenpano) menevät niissä limittäin. Siksi on tärkeää, että lobbauksen kohdetta ei määritellä kapeasti esimerkiksi vain viralliseksi päätöksenteoksi. Merkittävin vaikuttaminen tapahtuu usein jo kauan ennen virallista päätöksentekoa valmisteluvaiheessa, tai sen jälkeen, toimeenpanovaiheessa.

Miten lobbarit tulisi mielestäsi määritellä avoimuusrekisterissä?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina ymmärrämme lobbarin sellaisen tahon edustajaksi, joka haluaa saada kantansa päätöksentekoon. Nämä tahot voivat vaihdella hyvin laajasti yrityksistä konsulttifirmoihin ja kansalaisyhteiskunnan eri toimijoihin. Lobbausta voi tehdä itse edustaen itseään tai omaa intressiryhmäänsä tai toisen tahon, kuten asiakkaan puolesta. Siksi rekisterissä tulee ottaa huomioon laaja-alaisesti eri toimijat, jottei tahoja jää sen ulkopuolelle. Näin ollen myös ei-kaupalliset toimijat, kuten kirkot, tulee sisällyttää rekisteriin. Tärkeää on myös ratkaista voivatko hallinnossa työskentelevät henkilöt olla lobbareita ja miten tämän valmisteilla olevan rekisterin tietoja koordinoidaan muiden rekisterien kanssa, kuten valiokuntakuulemisten, virkamiesten sidonnaisuuksien ja lainsäädännön osalta.

Mitä tietoja avoimuusrekisterin sinun mielestäsi pitäisi sisältää?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina näemme, että rekisterivelvollisen tulee kirjata rekisteriin perustiedot, joita ovat esimerkiksi organisaatio, jota henkilö edustaa, vastuualue ja yhteystiedot. Rekisteristä olisi hyvä myös käydä ilmi, ketä esimerkiksi konsulttiyritykset edustavat eri asioissa ja järjestöjen sekä muiden toimijoiden sidonnaisuudet, kuten jäsenjärjestöt, kattojärjestöt ja muut järjestöt, joihin kuulutaan. Rekisterivelvollisen tulisi päivittää säännöllisin väliajoin tietojaan ja ilmoittaa harjoittamastaan lobbauksesta. Tähän tulisi sisällyttää tieto siitä, keneen lobbari on ollut yhteydessä, missä asiassa ja kenen intressejä hän on edustanut päätöksentekoon liittyen. Ei ole tarkoituksenmukaista rekisteröidä jokaista yhteydenottoa erikseen lobbaustapahtumana, mutta rekisterin käyttäjän tulisi saada tietää, kuinka paljon ja millä aikavälillä samaa asiakokonaisuutta on lobattu.

Rekisterin käytön kannalta on olennaista, että rekisteristä löytyy suoraan kaikki välttämättömin lobbausta koskeva tieto.  Monesti on mahdollista yksinkertaisesti yhdistää rekisteri muualla jo kerättyyn tietoon. Jos esimerkiksi virkamiesten sidonnaisuudet julkaistaan jo muutenkin, ei välttämättä ole tarpeen, että he vielä erikseen kirjautuvat lobbareiksi. Myöskään asiantuntijoiden ei ole tarpeen rekisteröityä lobbareiksi vain siksi, että he ovat käyneet antamassa lausunnon valiokuntaan, jos tieto heidän lausunnoistaan on valmiiksi saatavissa muualta. Tällöin on kuitenkin tärkeää, että tällaiset tiedot on yhdistetty rekisteriin niin, että rekisterin käyttäjä löytää ne suoraan rekisterin välityksellä, eikä joudu etsimään niitä muualta. Lisäksi näkisimme, että rekisterin kanssa tulisi samaan aikaan aloittaa korkeimpien virkamiesten ja päätöksentekijöiden tapaamispäiväkirjojen julkistaminen Euroopan Unionin esimerkkiä seuraten. Näin kansalaiset saisivat tarkemman kuvan lobbauksesta.

Mistä saat nykyisin tietoa lainsäädäntöön vaikuttavista toimijoista?

Eri tieteenalojen lobbausta tutkivina tutkijoina olemme keränneet laadullista ja määrällistä aineistoa lobbauksesta muun muassa rekisteriaineistoista, haastattelemalla (lobbareita ja päättäjiä), havinnoimalla lobbauksen käytänteitä (Suomi ja EU) sekä tutkimalla virallisia kuulemisia ja valiokuntatyöskentelyä. Tätä kautta meillä on laajasti tietoa lainsäädäntöön vaikuttavista toimijoista eri näkökulmista tarkasteltuna. Tutkijoina seuraamme akateemista keskustelua aiheesta, eri maiden ja EU-tason keskustelua lobbauksesta sekä Suomen julkista keskustelua lobbauksen ja vaikuttamisen ympärillä.

Saatko tietoa riittäväst? (kyllä/ei/eos)

Ei.

Jos vastasit ei/ En osaa sanoa, mitä tietoa haluaisit lisää?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina koemme, ettemme saa riittävästi rekisteritasoista tietoa lobbauksesta koska Suomesta puuttuu lobbausrekisteri eikä vastaavaa rekisteriaineistoa ole kerätty muutoin. Toivomme, että valmisteilla oleva rekisteri tekisi nykyistä näkyvämmäksi myös sidonnaisuuksia, liittolaisuuksia ja konsulttifirmojen asiakkuuksia. Esimerkiksi suomalaiselle ammattimaiselle lobbaukselle on tyypillistä se, että lobbari neuvoo asiakasta lobbaamaan, eikä itse edusta tätä. Tällöin lobbauksessa olennainen taho saattaa jäädä piiloon.

Mitä muuta avoimuusrekisterivalmistelussa pitää ottaa huomioon?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina arvostamme sitä, että hallitus on alkanut valmistella rekisteriä ja kuulee kansalaisia avoimesti jo valmistelun alkuvaiheessa. Suomen on panostettava laadukkaan rekisterin rakentamiseen. Rekisterin tulee olla selkeä, jotta kansalaiset saavat yhdestä paikasta lobbaamista koskevat tiedot. Yllä olemme esittäneet näkemyksemme siihen, mitä rekisterin tulisi mielestämme sisältää. Lisäksi toivoisimme, että rekisterin valmistelun yhteydessä avattaisiin uudelleen keskustelu karenssiaikalainsäädännöstä, jolla voidaan puuttua pyöröovi-ilmiöön. Tämä liittyy avoimuusrekisteriin siten, että avoimuusrekisteriä voidaan käyttää esimerkiksi lobbauskieltolainsäädännön tukena. Suomen nykyinen karenssiaikalaki ei kuitenkaan ole sellainen, jonka käyttöä avoimuusrekisteri parantaisi.

Huomioon otettavaa on myös se, että yleisesti kaikki toimivat rekisterit ovat vähintään de facto velvoittavia. Rekisterin ylläpitäminen tuskin onnistuu ilman sanktioita oikean ja ajankohtaisen tiedon päivittämisestä rekisteriin. Myös hyvä edunvalvontatapa toimii parhaiten sanktioituna. Voi myös olla järkevää antaa ensin siirtymäaika, jona lobbareiden odotetaan rekisteröityvän ja rekisteritietojen päivittämistä valvotaan, mutta jona sanktiot eivät vielä ole käytössä.

Lopuksi huomioimme, että sääntelyn ollessa valmis on erittäin tärkeää tiedottaa rekisteristä hyvin virkamiehistölle, päättäjille, lobbareille, tutkijoille, toimittajille ja muulle kansalaisyhteiskunnalle, ja että kaikkia näitä ohjeistetaan kunnolla rekisterin käytössä. On huomattava, että eri tahot tarvitsevat erilaista ohjeistusta. Hyvä malli on Irlannin lobbarirekisterin nettisivuilla. Riittävät resurssit rekisterin laadukkaalle ylläpidolle on myös erittäin tärkeää, jotta vältytään ongelmilta, joihin EU:n avoimuusrekisterin kohdalla on törmätty, kuten rekisterin sisältämien tietojen virheet, epätäsmällisyys ja ylläpitävän tahon resurssien puute tarkistaa rekisteröidyt tiedot.

Mitä haluaisit kysyä avoimuusrekisterivalmistelusta?

Lobbausta tutkivina eri alojen tutkijoina näemme, että prosessin aikana on tiedotettava kansalaisyhteiskunnalle tehokkaasti, että sääntelyä ollaan laatimassa ja että siihen voi vaikuttaa.

Tutkijat:

Aino Hirvola, väitöskirjatutkija
Maankäytön suunnittelun ja liikennetekniikan tutkimusryhmä, Aalto-yliopisto
Tutkimusaihe: vaikuttajaviestinnän konsulttien rooli kaupunkisuunnittelussa ja kunnallisessa päätöksenteossa sekä kaupunkisuunnittelun politisoituminen.

Salla Mikkonen, väitöskirjatutkija
Kansainvälinen politiikka, Politiikan tutkimus, Tampereen yliopisto
Tutkimusaihe: lobbauksen käytänteet Suomessa ja EU:ssa

Laura Nordström, väitöskirjatutkija
Maailmanpolitiikka, politiikan tutkimus, Helsingin yliopisto
Tutkimusaihe: lobbaus ja tiedolla vaikuttaminen EU:ssa, erityisesti eurokriisin päätöksenteossa

Paul Tiensuu, väitöskirjatutkija
Lainsäädännönteoria, yleinen oikeustiede, Helsingin yliopisto
Tutkimusaiheena lainsäädäntöjärjestelmien rakenteellisten tekijöiden vaikutus oikeuden muutokseen. Paul kirjoitti Emilia Korkea-ahon kanssa lobbarirekisteriraportin.

Mika Vehka, tohtorikoulutettava
Yleinen valtio-oppi, valtiotieteellinen tiedekunta, Helsingin yliopisto
Tutkii muun muassa intressiryhmien (mm. lobbausta harrastavien organisaatioiden) sisäistä hallintaa, ennen kaikkea organisaatioiden hallitusten “tehokkuutta” laajasti ymmärrettynä, tähän tehokkuuteen vaikuttavia tekijöitä ja sen vaikutuksia organisaatioiden menestymiselle.

Minttu Väisänen, väitöskirjatutkija
Käytännöllinen teologia, teologinen tiedekunta, Helsingin yliopisto
Tutkimusaihe: kansalaisyhteiskunnan toimijoiden lobbaaminen monitasoiseen hallintojärjestelmään globaaleissa kriiseissä